การดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินในประเทศไทย, ปัญหาจากหน่วยงานรัฐ และบทบาททางกฎหมาย

 

รายงานเชิงวิเคราะห์: การดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินในประเทศไทย, ปัญหาจากหน่วยงานรัฐ และบทบาททางกฎหมาย

รายงานฉบับนี้จัดทำขึ้นเพื่อนำเสนอการวิเคราะห์เชิงลึกเกี่ยวกับการดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินในประเทศไทย โดยครอบคลุมทั้งที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์เดิมและที่ดินที่ยังเป็นมือเปล่า การวิเคราะห์มุ่งเน้นไปที่ปัญหาเชิงโครงสร้างและเชิงปฏิบัติที่เกิดขึ้นจากการทำงานของหน่วยงานรัฐ รวมถึงนำเสนอแนวทางการแก้ไขและชี้แจงบทบาทที่สำคัญของผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายในกระบวนการดังกล่าว เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจสำหรับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย

---

ส่วนที่ 1: หลักการพื้นฐานและสถานะทางกฎหมายของที่ดิน

บทนำ: ความแตกต่างระหว่าง "กรรมสิทธิ์" และ "สิทธิครอบครอง"

ในระบบกฎหมายที่ดินของประเทศไทย มีความแตกต่างที่สำคัญระหว่าง "กรรมสิทธิ์" (Ownership) และ "สิทธิครอบครอง" (Possessory Right) ซึ่งเป็นรากฐานของการทำความเข้าใจเอกสารสิทธิ์และกระบวนการขอออกโฉนดที่ดิน โฉนดที่ดิน หรือที่เรียกโดยทั่วไปว่า น.ส.4 จ. เป็นเอกสารที่แสดงถึงกรรมสิทธิ์อย่างสมบูรณ์ในที่ดิน ผู้ถือกรรมสิทธิ์มีสิทธิในการใช้ประโยชน์, ซื้อขาย, โอน, หรือจำนองได้อย่างเสรีและเต็มที่ตามกฎหมาย ถือเป็นเอกสารที่มีความมั่นคงทางกฎหมายสูงสุด

ในทางกลับกัน "สิทธิครอบครอง" เป็นสิทธิที่เกิดขึ้นจากการที่บุคคลเข้ายึดถือและทำประโยชน์ในที่ดินนั้นอย่างเป็นเจ้าของ แต่ที่ดินดังกล่าวอาจยังไม่มีโฉนดที่ดิน หรือมีเพียงเอกสารอื่นที่รับรองการครอบครอง ที่ดินประเภทนี้ยังคงถือว่ารัฐเป็นเจ้าของอยู่ และผู้ที่อาศัยหรือทำประโยชน์ในที่ดินมีเพียงสิทธิที่จะหวงกันไม่ให้บุคคลอื่นเข้ามายุ่งเกี่ยวเท่านั้น แต่ยังไม่ถือว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์โดยสมบูรณ์

การทำธุรกรรมกับที่ดินที่มีเพียงสิทธิครอบครองมีความซับซ้อนและมีความเสี่ยงสูงกว่าการทำธุรกรรมกับโฉนดที่ดิน เนื่องจากกฎหมายไม่ได้กำหนดรูปแบบของการโอนหรือซื้อขายที่ดินมือเปล่าอย่างชัดเจน ทำให้การโอนสิทธิครอบครองสามารถทำได้โดยไม่ต้องจดทะเบียนกับเจ้าหน้าที่ ความเข้าใจผิดที่ว่าเอกสารสิทธิ์บางประเภทมีสถานะเทียบเท่าโฉนดที่ดินเป็นต้นเหตุสำคัญของข้อพิพาทและปัญหาทางกฎหมายในภายหลัง

ประเภทของเอกสารสิทธิ์ที่ดินสำคัญในบริบทการขอออกโฉนด

แบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1):
เอกสารประเภทนี้เป็นเพียงใบแจ้งที่ผู้ครอบครองที่ดินได้ยื่นต่อรัฐเพื่อแจ้งว่าตนได้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินแปลงใด ส.ค.1 ไม่ใช่หนังสือแสดงสิทธิในที่ดินที่ราชการออกให้ และปัจจุบันไม่มีการแจ้งเอกสารประเภทนี้อีกแล้ว ที่ดินที่มี ส.ค.1 สามารถใช้เป็นหลักฐานประกอบการขอออกโฉนดที่ดินได้ แต่ต้องพิสูจน์ได้ว่ามีการครอบครองและทำประโยชน์โดยชอบด้วยกฎหมายก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินมีผลบังคับใช้

หนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.3, น.ส.3 ก., น.ส.3 ข.):
เอกสารเหล่านี้เป็นหนังสือที่ออกโดยเจ้าหน้าที่เพื่อรับรองว่าผู้ถือครองได้ทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว ผู้ครอบครองมีสิทธิครอบครองแต่ยังไม่มีกรรมสิทธิ์เต็มรูปแบบ น.ส.3 เป็นแบบธรรมดาที่มีการรังวัดและจัดทำแผนที่ แต่ น.ส.3 ก. มีระวางรูปถ่ายทางอากาศที่ชัดเจนคล้ายกับโฉนดที่ดิน ที่ดินที่มีเอกสาร น.ส.3 สามารถนำไปซื้อขาย, โอน, หรือจำนองได้ แต่ต้องมีการประกาศจากทางราชการล่วงหน้า 30 วัน

ความหลากหลายของเอกสารเหล่านี้และสถานะทางกฎหมายที่ไม่ชัดเจนของแต่ละประเภทเพิ่มความซับซ้อนอย่างมากให้กับกระบวนการขอออกโฉนด โดยเฉพาะเมื่อต้องมีการตรวจสอบความถูกต้องย้อนหลังถึงต้นกำเนิดของเอกสาร ซึ่งอาจนานหลายสิบปี ความซับซ้อนนี้เองเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดข้อผิดพลาดในการตรวจสอบข้อมูลของเจ้าหน้าที่รัฐ และทำให้ประชาชนจำเป็นต้องพึ่งพาผู้เชี่ยวชาญเพื่อจัดการกับความยุ่งยาก

ที่ดินมือเปล่า (Unoccupied Land):
คำจำกัดความของที่ดินมือเปล่าคือที่ดินที่ยังไม่มีเอกสารสิทธิ์ใด ๆ เลย และประชาชนมีเพียงสิทธิครอบครองเท่านั้น ผู้ที่เข้าทำประโยชน์ในที่ดินประเภทนี้มีสิทธิที่จะยึดถือเอาที่ดินมาเป็นของตนโดยชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการเพื่อขอออกเอกสารสิทธิ์สำหรับที่ดินมือเปล่าจึงเป็นกระบวนการที่ต้องใช้ความระมัดระวังเป็นพิเศษ

ส่วนที่ 2: กลไกและขั้นตอนการขอออกโฉนดที่ดิน

การขอออกโฉนดที่ดินสามารถดำเนินการได้สองวิธีหลัก คือการขอออกโฉนดแบบเฉพาะรายที่สำนักงานที่ดิน และการรอการเดินสำรวจตามโครงการของรัฐ

การขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย (Individual Application)

กระบวนการนี้เริ่มต้นจากการที่เจ้าของที่ดินหรือผู้มีสิทธิครอบครองเดินทางไปยื่นคำขอที่สำนักงานที่ดินในพื้นที่ที่ที่ดินตั้งอยู่ เอกสารที่ต้องเตรียมประกอบด้วยหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินเดิม เช่น ส.ค.1, ใบจอง, หรือ น.ส.3 รวมถึงบัตรประชาชน, ทะเบียนบ้าน, และหลักฐานการเปลี่ยนชื่อสกุล (ถ้ามี) เมื่อยื่นคำขอแล้ว เจ้าหน้าที่ประชาสัมพันธ์จะดำเนินการออกคิวให้ และเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องจะจัดทำคำร้องขอรังวัดออกโฉนด

หลังจากนั้น เจ้าหน้าที่จะนัดหมายเพื่อทำการรังวัดสอบสวนสิทธิการครอบครองและทำประโยชน์ ซึ่งเป็นขั้นตอนที่สำคัญและใช้เวลานาน ตามคู่มือการปฏิบัติงาน ระยะเวลาดำเนินการที่สำนักงานที่ดินกำหนดไว้คือ 83 วันทำการ ไม่รวมระยะเวลารอการรังวัด ซึ่งอาจใช้เวลาอีกประมาณ 15 ถึง 200 วันทำการ หรือในบางกรณีอาจใช้เวลารวมทั้งหมดถึง 322 วัน ความล่าช้าที่เกิดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญนี้แสดงให้เห็นว่ากระบวนการที่ระบุไว้ในคู่มือกับความเป็นจริงในการปฏิบัติงานไม่ตรงกันอย่างยิ่ง ความไม่แน่นอนของระยะเวลาทำให้การวางแผนใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นไปได้ยากและอาจส่งผลกระทบต่อโอกาสทางธุรกิจหรือการเงินของเจ้าของที่ดิน

เมื่อทำการรังวัดและสอบสวนสิทธิเรียบร้อยแล้ว จะมีการปิดประกาศการแจกโฉนดที่ดินในที่เปิดเผยเป็นเวลา 30 วัน เช่น ที่สำนักงานที่ดิน, ที่ว่าการอำเภอ, หรือที่ทำการกำนัน เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียคัดค้าน หากไม่มีการคัดค้าน เจ้าหน้าที่จะพิจารณาและจัดทำโฉนดที่ดินเพื่อแจ้งให้ผู้ขอเข้ามารับ ค่าใช้จ่ายในกระบวนการนี้ประกอบด้วยค่าธรรมเนียมคำขอ 5 บาท, ค่าปิดประกาศ 10 บาท, ค่าพยาน 20 บาท, ค่าธรรมเนียมออกโฉนดที่ดิน 50 บาทสำหรับเนื้อที่ไม่เกิน 20 ไร่, และค่าใช้จ่ายอื่นๆ เช่น ค่ารังวัด, ค่าพาหนะเจ้าหน้าที่, และค่าหลักเขต

การขอออกโฉนดที่ดินผ่านโครงการเดินสำรวจของรัฐ

เพื่อเร่งรัดการแก้ไขปัญหาการขาดเอกสารสิทธิ์ในที่ดิน รัฐบาลได้จัดทำโครงการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเป็นกระบวนการที่กรมที่ดินจะส่งเจ้าหน้าที่ลงพื้นที่เพื่อทำการสำรวจและรังวัดโดยประชาชนไม่ต้องเดินทางไปยื่นคำขอด้วยตนเอง โครงการนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มความมั่นคงในเอกสารสิทธิ์ โดยมีเป้าหมายที่ชัดเจน เช่น โครงการในปีงบประมาณ 2568 ตั้งเป้าจะออกโฉนดที่ดิน 86,000 แปลง ใน 69 จังหวัดทั่วประเทศ

โครงการเดินสำรวจฯ แบ่งออกเป็นสองส่วนหลัก คือโครงการทั่วไปที่มีเป้าหมาย 70,000 แปลง และโครงการในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ที่มีเป้าหมาย 16,000 แปลง ณ เดือนมิถุนายน 2568 กรมที่ดินได้ออกโฉนดไปแล้วกว่า 53,000 แปลงตามเป้าหมาย อย่างไรก็ตาม การมีโครงการพิเศษนี้แสดงให้เห็นว่ากระบวนการปกติมีข้อบกพร่องที่ร้ายแรง และการแก้ปัญหาไม่สามารถทำได้ด้วยวิธีการปกติ แต่โครงการนี้ก็ไม่ได้ครอบคลุมทุกพื้นที่และยกเว้น 8 จังหวัดเนื่องจากมีเอกสารสิทธิ์ที่หนาแน่นอยู่แล้วหรือเป็นพื้นที่ป่า ส่งผลให้ประชาชนที่อยู่นอกพื้นที่โครงการยังคงต้องเผชิญกับความล่าช้าและข้อจำกัดในกระบวนการแบบเดิม

---

ส่วนที่ 3: การวิเคราะห์ปัญหาและความท้าทายจากหน่วยงานรัฐ

การวิเคราะห์ปัญหาที่ทำให้การขอออกโฉนดที่ดินล่าช้าและยุ่งยากสามารถแบ่งออกเป็นสองมิติหลัก คือ ปัญหาเชิงโครงสร้างและนโยบาย และปัญหาเชิงการปฏิบัติงาน

ปัญหาเชิงโครงสร้างและนโยบาย

ปัญหาที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งคือ ความไม่ชัดเจนของแนวเขตที่ดินของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่ที่ดินที่ประชาชนครอบครองอาจคาบเกี่ยวกับพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติหรือที่ดินของรัฐประเภทอื่น ปัญหานี้ทำให้กรมที่ดินมีนโยบายไม่เดินสำรวจในพื้นที่ที่แนวเขตของรัฐไม่ชัดเจน ซึ่งส่งผลให้กระบวนการออกโฉนดต้องหยุดชะงักอย่างไม่มีกำหนด การที่ประชาชนต้องรอให้หน่วยงานรัฐหลายแห่ง เช่น กรมที่ดินและกรมป่าไม้ ร่วมกันบูรณาการข้อมูลและยืนยันแนวเขตที่ถูกต้อง แสดงให้เห็นถึงการขาดกลไกที่ชัดเจนในการจัดการข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐเอง

ปัญหาดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าปัญหาไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของแผนที่ แต่เป็นปัญหาเชิงอำนาจและกฎหมายระหว่างหน่วยงานภาครัฐด้วยกันเอง การที่ผู้ตรวจการแผ่นดินต้องเข้ามาแทรกแซงในกรณีตัวอย่างที่จังหวัดน่าน เพื่อบังคับให้หน่วยงานรัฐทำงานร่วมกันและแก้ไขปัญหา สะท้อนให้เห็นว่ากลไกปกติของรัฐไม่สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้ด้วยตนเอง ซึ่งตอกย้ำถึงความจำเป็นที่ประชาชนต้องมีเครื่องมือทางกฎหมายที่มีอำนาจมากพอในการต่อสู้กับข้อติดขัดเชิงระบบ

ปัญหาเชิงการปฏิบัติงาน
ความล่าช้าในกระบวนการขอออกโฉนดส่วนใหญ่เกิดจากปัญหาเชิงการปฏิบัติงานที่สำนักงานที่ดินโดยตรง หนึ่งในปัญหาหลักคือ ภาระงานเกินกำลังบุคลากร ปริมาณคำขอจำนวนมากเกินกว่าจำนวนเจ้าหน้าที่ที่มีอยู่ ทำให้เกิดความล่าช้าในการนัดรังวัดและจัดทำโฉนด การขาดแคลนบุคลากรนี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อระยะเวลาดำเนินการที่ยาวนานเกินกว่ามาตรฐานที่กำหนดไว้ในคู่มือ

นอกจากนี้ ยังมีปัญหาที่เกิดจาก ความคลาดเคลื่อนของข้อมูลเอกสารเก่า การตรวจสอบข้อมูลที่ดินที่มีมานานหลายสิบปีอาจพบปัญหาที่ตำแหน่งที่ดินไม่ตรงตามหลักฐาน ส.ค.1 หรือมีการรังวัดเกินหลักฐานเดิม ปัญหาเหล่านี้ล้วนเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้การดำเนินการต้องหยุดชะงักและต้องมีการสอบสวนเพิ่มเติม

---

ส่วนที่ 4: แนวทางแก้ไขปัญหาและข้อเสนอแนะเชิงปฏิบัติ
สำหรับประชาชนที่ประสบปัญหาความล่าช้าหรือข้อขัดข้องในการดำเนินการขอออกโฉนดที่ดิน มีแนวทางปฏิบัติหลายประการที่สามารถดำเนินการได้ โดยเริ่มต้นจากช่องทางการร้องเรียนอย่างเป็นทางการของภาครัฐ

แนวทางการแก้ไขปัญหาด้วยตนเอง
หากการดำเนินการล่าช้าเกินกว่าที่กำหนด หรือมีข้อขัดข้องที่ไม่สมเหตุสมผล ประชาชนสามารถใช้ช่องทางการร้องเรียนเพื่อติดตามหรือเร่งรัดการดำเนินงานได้ หน่วยงานหลักที่เกี่ยวข้องได้แก่ กรมที่ดินและสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน

ศูนย์ดำรงธรรมกรมที่ดิน: กรมที่ดินมีช่องทางสำหรับการร้องเรียนและร้องทุกข์หลายช่องทาง เพื่ออำนวยความสะดวกให้กับประชาชน ซึ่งรวมถึงการติดต่อด้วยตนเอง ณ ศูนย์ดำรงธรรมกรมที่ดิน การร้องเรียนผ่านเว็บไซต์ www.dol.go.th อีเมล damrongtham@dol.go.th หรือทางโทรศัพท์หมายเลข 0-2141-5555 และ 0-2141-5678 ถึง 80

สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน: ในกรณีที่ปัญหาเกิดจากความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานรัฐ หรือเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ซับซ้อนเกินกว่าที่กรมที่ดินจะแก้ไขได้ การยื่นเรื่องร้องเรียนต่อสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นอีกทางเลือกที่มีประสิทธิภาพ สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินสามารถรับเรื่องร้องเรียนได้หลายช่องทาง เช่น สายด่วน 1676 หรือทางไปรษณีย์ กรณีศึกษาในจังหวัดน่านแสดงให้เห็นว่าการแทรกแซงจากผู้ตรวจการแผ่นดินสามารถช่วยให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมมือกันและแก้ไขปัญหาที่คาราคาซังได้สำเร็จ

การร้องเรียนเป็นกระบวนการที่อาจต้องใช้ความพยายามอย่างสูงและต้องมีการเตรียมเอกสารและข้อมูลที่ครบถ้วน การที่ประชาชนต้องใช้ช่องทางเหล่านี้เพื่อเร่งรัดการทำงาน แสดงให้เห็นว่ากระบวนการปกติไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพในทุกกรณี การแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนมักต้องอาศัยการแทรกแซงจากองค์กรที่มีอำนาจเหนือกว่า เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดินหรือศาลปกครอง

---

ส่วนที่ 5: บทบาทของทนายความในกระบวนการขอออกโฉนดที่ดิน

ในระบบราชการที่มีความซับซ้อนและมีปัญหาเชิงโครงสร้าง การมีผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายเข้ามามีบทบาทในกระบวนการขอออกโฉนดที่ดินไม่ได้เป็นเพียงทางเลือก แต่เป็นความจำเป็นเพื่อลดความเสี่ยงและเพิ่มโอกาสในการประสบความสำเร็จ

ขอบเขตและประเภทของบริการ
ทนายความที่มีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายที่ดินสามารถให้บริการที่หลากหลายและครอบคลุมทุกขั้นตอนของการดำเนินการ ดังนี้:

• การให้คำปรึกษาและตรวจสอบสิทธิ: ทนายความจะช่วยตรวจสอบสถานะทางกฎหมายของที่ดิน และความถูกต้องของเอกสารหลักฐานเดิม เช่น ส.ค.1 หรือ น.ส.3 การตรวจสอบนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในการประเมินความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นในกระบวนการ

• การเป็นตัวแทนในการดำเนินงาน: ทนายความสามารถเป็นผู้ดำเนินการแทนเจ้าของที่ดินในการเตรียมเอกสาร, ประสานงานกับสำนักงานที่ดิน , และเป็นตัวแทนในการทำธุรกรรมที่ซับซ้อน ซึ่งช่วยให้กระบวนการเป็นไปอย่างราบรื่นและถูกต้อง

• การแก้ไขข้อพิพาทและดำเนินคดี: หากเกิดข้อพิพาทกับที่ดินข้างเคียง หรือข้อขัดข้องจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ ทนายความสามารถเป็นตัวแทนในการเจรจาไกล่เกลี่ย หรือดำเนินคดีต่อศาลเพื่อยืนยันสิทธิครอบครองหรือเรียกร้องสิทธิของเจ้าของที่ดินในกรณีที่กระบวนการราชการล่าช้าผิดปกติ

บทบาทของทนายความไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่การเป็นผู้ทำธุระ แต่เป็นการลงทุนเพื่อลดความเสี่ยงและเพิ่มโอกาสในการแก้ไขปัญหา โดยเฉพาะในกรณีที่ต้องมีการฟ้องร้องศาล การร้องเรียนต่อองค์กรอิสระอย่างผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ทนายความคือกลไกในการรักษาสิทธิของประชาชนในระบบที่ซับซ้อนและมีข้อจำกัด

---

บทสรุป: ข้อสรุปเชิงกลยุทธ์สำหรับเจ้าของที่ดิน
การดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินในประเทศไทยเป็นกระบวนการที่มีความซับซ้อนและต้องเผชิญกับความท้าทายหลายประการ ทั้งจากสถานะทางกฎหมายของที่ดินที่แตกต่างกัน ปัญหาเชิงโครงสร้างและนโยบายของภาครัฐ และข้อจำกัดในการปฏิบัติงานที่ทำให้เกิดความล่าช้า

รายงานฉบับนี้ได้ชี้ให้เห็นว่าความเข้าใจในสถานะของเอกสารสิทธิ์, ความไม่แน่นอนของกระบวนการ, และปัญหาเชิงโครงสร้างของหน่วยงานรัฐเป็นอุปสรรคสำคัญที่เจ้าของที่ดินต้องเผชิญ การพึ่งพาช่องทางการร้องเรียนของรัฐเป็นแนวทางหนึ่งในการแก้ไขปัญหา แต่ประสิทธิภาพอาจถูกจำกัดหากปัญหามีความซับซ้อนสูง

ดังนั้น การวางแผนอย่างรอบคอบและการพึ่งพาผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายตั้งแต่เนิ่นๆ จึงเป็นกลยุทธ์ที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง ทนายความที่เชี่ยวชาญด้านกฎหมายที่ดินสามารถทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบเอกสาร, ผู้ประสานงาน, และผู้แก้ไขข้อพิพาท ซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงและเพิ่มโอกาสในการประสบความสำเร็จในการขอออกโฉนดที่ดินได้อย่างมีประสิทธิภาพ

***ติดต่อสำนักงานทนายทั่วราชอาณาจักรโทร 0929501440  หรือที่ไลน์ไอดี   pnek***